增城区空心村改造的意义与实践经验 有效提升空心村治理效率

由于社会经济的快速发展和城乡二元分割，农村土地和建房管理相对薄弱，农村建新村弃旧村普遍，形成了大量“空心村”，造成了土地资源的大量闲置浪费。在现今城乡建设用地日趋紧缺、空间管理日趋完善、生态保护要求日趋严峻形势下，开展“空心村”调查与改造，是释放土地存量，缓解城乡建设用地结构性矛盾，有效改善乡村人居环境，促进乡村振兴的突破口。本期结合增城实际论述空心村改造的意义与实践经验，并指出使用遥感、地理信息等技术将有效提升空心村治理效率。

空心村一般表现为两种形式：第一种是建设原因造成，在农民新建住宅的过程中，由于村庄规划严重滞后等原因，农村居民点用地往往不能合理、有效地利用。新建住宅大部分都集中交通便利道路沿线，而村庄内却存在大量的空闲宅基地和闲置旧屋，形成了内空外延的用地状况，即所谓的“空心村”；第二种是经济原因造成，指随着城市化进程，大量农村青壮年都涌入城市打工，除去逢年过节回到农村，其它时间均工作在城市、生活在城市，在农村出现留守人口都是老弱病残的现象，如大树之空心，故名“空心村”。

“空心村”是社会长期发展的必然结果，其形成原因是多方面的，主要有：

1、土地法律制度不完善，缺乏农村建房约束机制

《土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。但是《土地管理法》并没有明确规定一户一宅的具体操作规程，未满十八岁的男丁先盖房后娶亲，或者农民为子孙预留宅基地是否算违法等等，这些都没有相应的规定，进而催生一户多宅现象十分严重。而且由于对《土地管理法》等法律宣传贯彻不到位，加之政府土地执法不力，造成农民法制观念淡薄，节约用地意识不强。

2、规划管理不完善，审批制度不健全

由于长期以来的城乡二元发展，农村规划远远落后于农村经济建设发展和农民建房需求，造成农民建房的随意性和盲目性。多数村民建新房不拆旧房，占新基不退旧基，沿公路或在耕地上或是围绕旧村建新房，严重违反了国家规定的“一户一宅”要求。村庄规模盲目向外扩张，不仅占用大量耕地，而且旧宅基地也闲置、荒废下来。村庄规划的不完善，是造成“空心村”现象的重要原因。

3、城镇化推动农民进城

随着社会经济与城乡建设的快速发展，城市和农村的发展水平相差越来越大，城市在各个方面优越于农村，农村的发展严重滞后于城市，造成农村推动力与城市拉动力的双重作用。在一推一拉的相互作用下，致使大量的农村人口向城市汇聚。此外，长期以来的政策、资金分配的城市偏向性，造成农村内聚力不足，产业链短、附加值低，基础设施和社会服务配置差，居住环境较差，宅基地面积偏小，交通不便等问题，难以满足现代农村住房需求。除少量无经济能力的孤寡老人留守外，很多经济条件较好的村民均迁居新村或外迁城镇。因此，导致农村越来越多房屋空置，逐步形成了“空心村”。

增城区有行政村284个，农村面积占全域面积70%。农村宅基地总面积约62.7平方公里，“空心村”用地总面积约11.8平方公里，平均空心率约为19%，建设用地集约利用潜力巨大。以增江街某村为例，2016年该村户籍人口930人，户数为206户，全村宅基地面积21.35公顷，人均宅基地面积220平方米，宅基地面积严重超标，一户多宅现象非常突出。（图1）近几年来，增城区根据“建设美丽乡村，盘活存量用地，促进乡村振兴”的要求和乡村自身的资源禀赋，在“空心村”改造方面进行了一些探索，取得较大成效。

1、发展乡村旅游。派潭镇上九陂村北山社和邓村石屋社通过政府主导、企业扶持，吸引社会资本进入，改建或活化利用“空心村”房屋，形成了一批可看、可读、可歇的乡村旅舍、酒店等旅游设施和特色景点。这些沉睡“空心村”的激活和有效利用，增加了农民就业、创业机会，培育了乡村发展新动能；村集体及村民的资产性收入和工资性收入得到显著提升，成了名副其实的生态旅游村。（图2、图3）