以广州市增城区为例 探讨大都市郊区实施乡村振兴战略的思路与策略

实施乡村振兴战略是党的十九大提出的继统筹城乡发展和新农村建设后应对“三农”问题的又一创新战略，是新时代“三农”工作的总抓手。自乡村振兴战略提出以来，相关研究迅速展开[1]。众多学者对乡村振兴战略的实施路径及策略进行了探讨[2,3,4,5,6,7,8]，所属学科主要集中在农村经济、公共管理和农村发展等领域[9]，关于农村规划建设领域的研究则相对较少，且主要为宏观区域的整体性分析及规划研究[10,11,12]，缺乏对村庄规划建设的具体实践及策略研究。

乡村振兴是一个系统性工程，产业振兴、文化振兴、生态振兴、人才振兴和组织振兴是乡村振兴的五个主要内容。以乡村规划建设推动“五个振兴”协同发展是实现乡村振兴的前提和关键。增城区位于广东省广州市东部，属于大都市郊区，全区11个镇街下辖284个行政村，村庄类型多样，村庄数量众多（见图1）。为落实国家、省市关于新农村建设、美丽乡村建设等工作部署，推进乡村振兴、统筹城乡发展，增城区积极探索乡村规划建设，取得了明显实效，形成具有增城特色的以美丽乡村建设为抓手实施乡村振兴战略的模式与经验。

1 实施乡村振兴的思路探讨

1.1 当前乡村建设普遍面临的问题

1.1.1 传统村庄规划落地难

村庄规划是村庄建设的蓝图。当前村庄规划过程中，由于村庄规划编制费用低、编制时间紧迫使得编制工作和公众参与常流于形式，导致村庄规划质量不高，不适应农村发展和农民的实际需要，而无法落地实施。很多村庄规划重点关注村庄的用地布局，对农村危房改造、村庄整治等实施内容关注较少，难以发挥村庄规划的指导作用[13]；有的规划则只注重村庄风貌和形象的塑造，缺乏对农村集体建设用地和宅基地管理制度方面的研究，使得城市规划、土地利用总体规划与村民建房、集体经济发展的用地需求不符，规划成为一纸空文，村庄发展停滞不前，或是违规违法建设现象大肆蔓延[14]。

1.1.2 农村土地制度制约

农村土地制度是农村制度体系的基础与核心。优化农村土地制度是实施乡村振兴战略的关键[15]。由于分配管理的历史遗留问题及土地权属错综复杂等原因，使得建设用地很难通过规划手段进行整合[16]，农村居民点大量存在“一户多宅”“建新不拆旧”现象。此外，由于村民发展意识的局限性，不愿意土地流转，导致农村集体经济发展用地零星分散，难以进行合理的规划布局，利用效益不高。

1.1.3 村民自治机制不健全

当前乡村的建设更多的是依靠政府“自上而下”的推进，缺少村民“自下而上”的反馈及乡建协会等民间力量的深度参与。村民对村庄规划的认识和理解不足，参与积极性不高，成为村庄规划建设工作的“旁观者”。同时，村庄规划建设也更多地注重于村庄物质环境的建设，较少关注村庄治理制度的建设，使得村民参与村庄公共事务的积极性较低。

1.1.4 专业技术人才缺乏

在当前村庄规划由所在镇人民政府组织编制的管理体制下，镇一级配备了少量规划建筑专业技术人员负责村镇的规划建设管理工作，但普遍存在规划建设专业人员配置少、工作量大的情况。村级建设管理工作粗放，而村干部则基本不具备相关规划设计专业知识，专业人员数量及专业水平严重不足导致村庄规划设计缺失专业人员的跟踪服务，村庄规划建设过程中存在的问题未能及时得到反馈和解决，导致千村一面，乡村景观城市化问题出现。

2 增城实施乡村振兴战略的策略与实践

2.1 增城区乡村建设概况

增城区行政范围总面积为1616.47平方公里。截至2017年底常住人口141万，户籍人口87.25万人，其中，农业户籍人口64.15万人，占总人口的73.52%。为加快推进城乡融合发展、推动新型城镇化发展、落实乡村振兴战略，增城区于2012年开始启动美丽乡村创建工作，2013年开展全域范围的乡村规划编制工作。截至2018年，全区202条行政村编制了村庄规划（另外82条村纳入城市规划的编制范围），实现了乡村规划全覆盖。

经过不断实践与探索，共有115个村庄通过美丽乡村验收，其中广州市级美丽乡村57个，增城区级美丽乡村58个（见图2）。增城区乡村建设按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，围绕“功能分区清晰，产业特色明显，村容村貌整洁，服务设施完善，生态环保和谐，基层组织坚强，村民就业充分，农民持续增收”的建设目标；

建立从区政府、职能部门、镇街到村民理事会的上下联动的工作架构和常态化的督促推进工作机制，坚持“政府引导、村民主体”的原则，以规划为引领，系统推进乡村建设，在乡村的产业、文化、生态、人才和组织等五个方面的建设取得了明显成效，形成具有增城特色的乡村建设模式，摸索出可供推广的乡村建设经验。