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一、群体性事件研讨的缘起和契机
当前中国正处于社会现代化发展的重要战略机遇期,同时处于社会转型和体制转轨过程中的矛盾凸现期,时有发生的群体性事件只是社会矛盾激化的一种表征。近年来,增城市新塘镇大敦村6.11暴乱事件,贵州“瓮安事件”、云南“孟连事件”、甘肃“陇南事件”、海南“感城事件”等一系列群体性事件使政府尤其是地方政府面临着空前的社会治理压力。群体性事件古今中外都有发生,其原因、其性质、其规模、其后果千差万别,不可一概而论。
本文所探讨的目前国内所发生的群体性事件,可根据 2004 年中共中央办公厅就发布的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》(以下简称《意见》)来界定,即群体性事件是“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害,通过非法聚集、围堵等方式,向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。
长期以来,诚如《意见》所要求的那样,中国各级政府都致力于“维护人民群众的合法权利,维护社会稳定大局”,对频频发生的群体性事件进行了持续的关注,并积极寻求治理策略。1然而,现实情境却不尽如人意,与 2008 年、2009 年相比,2010 年国内大规模群体性事件增长势头虽然有所放缓,但近期群体性事件再次连续发生,出现了自 2008年北京奥运会建立大维稳体系和模式成熟之后的首次反弹。
例如,2011 年 6 月 10 日在广州市增城大敦村发生了一起持续三晚的严重打砸抢烧的骚乱事件,湖北利川因一名官员的非正常死亡引发了“6·9”群体聚集事件,广东潮安古巷镇因农民工讨薪却被砍伤而引发了“6·6”事件等。此外,对群体性事件保持长期关注与研究的中国社科院社会学所研究员单光鼐指出,新近发生的群体性事件暴露出一些与以往不同的新趋势,比如频繁发生、冲突加剧、诉求升华至公平和正义的价值观层面等。
由此可见,有效化解此起彼伏的群体性事件仍然任重而道远,对此必须认真研究和对待。事实上,地方政府在对上述群体性事件的处置上不乏卓有成效的新思维。“从成渝两地乡村教师停课事件,到重庆、三亚等地出租车司机罢工事件,形形色色的群体性事件大体上都是得到妥善解决”,并且,学界敏锐地关注到了这一点。有些学者运用聚焦现实个案的研究方法提炼出若干具有实效的群体性事件处置策略。
但是,总的说来还是如有的学者所指出的那样,“群体性事件软着陆尚停留在个案层面,更多的是一种被动反应,更多的是一种临时措施,一种个性化施政,而没有提升为具有普遍指导意义的执政理念,更没有促成制度创新……制度资源的匮乏,使群体性事件很难从整体上软着陆”。此外,与公众、媒体、政府乃至其他学科学者形成极大反差的是,目前中国公法学者并未倾注太多精力于这一现实课题。
客观而言,群体性事件往往是经由政府与普通民众的行政争议而引发的。如何健全相关法律制度以实现群体性事件的良性化解是促进社会和谐稳定的重要突破口,理应成为公法学必须重视研究的头等重要的现实课题。为此,本文将立足于群体性事件的处置现状,从公法治理角度探究预防和妥善处理群体性事件的法律规制策略。
二、群体性事件化解机制的现状分析
毋庸置疑,保持着多发态势的群体性事件加剧了中国转型时期的社会风险。但客观而言,这是利益分化过程中不可避免的社会现象。并且,正如美国社会学家刘易斯·科塞针对西方社会冲突行为时指出的那样,“通过它,社会能在面对新环境时进行调整。一个灵活的社会通过冲突行为受益,因为这种冲突行为通过规范的改进和创造,保证社会在变化了的条件下延续”。时下群体性事件以及重大安全事故正在倒逼行政问责制度出台即是生动注脚。
有鉴于此,考察中国群体性事件化解机制的现实情况以寻求依法处置群体性事件的对策就显得尤为必要。从表面上看,中国群体性事件多发是源于某些地区民怨太深。究其实质,羸弱的争议疏导机制才是群体性事件愈演愈烈的症结所在。按照群体性事件的发生与疏导的逻辑顺序,目前中国群体性事件化解机制呈现出以下三个方面的特点。
(一)协商机制缺失导致群体性事件屡屡升级
官民沟通渠道被阻隔是促发群体性事件的“催化剂”。正如中国人民大学毛寿龙教授所说,群体性事件发生的根本性原因在于个人无法找到协商机制和利益维护机制。以农村群体性事件为例,有的学者把其分为三种类型,即维_权抗争型、突发骚乱型、组织犯罪型,其中维_权抗争型事件占农村群体性事件的 90%以上。具体而言,民众与政府往往因城镇化过程中的土地征用纠纷、房屋拆迁纠纷、环境污染以及违法规划而引发群体性事件。
也就是说,当前农村群体性事件中主要是与农民经济和政治权益受损有关的事件。然而,一些地方政府官员往往患有政治冷漠症,他们脱离群众,不关心民间疾苦,甚至视民众为草芥,而一旦有点风吹草动,就惊慌失措,常常又将起因于一般利益要求的偶发群体性事件一露头就视为“骚乱”,迅速定调为“敌我矛盾”,不区分情况就随意动用警力,实行压制性解决。
这些做法使得这些地方的政府与公众之间形成紧张关系,进而使政府与公众之间出现剑拔弩张的局面,甚至发生直接的冲突。特别要注意到:中国农民虽然人数上占了绝大多数,但整体上仍处于弱势地位,这种处于弱势地位的现状,决定了他们很难表达出自己的利益诉求,在涉及他们自身利益的时候,往往要靠政府和大众媒体来为他们说话。
但是由于基层政府在制订和推行政策过程中对农民利益的侵害以及农民自身对基层政府中存在的官员腐败等恶劣现象的不满,基层政府的公信力在农民心中的地位不断降低,农民对基层政府具有不信任感甚至抵触情绪,当他们的利益诉求压抑已久而又无法解决时,在信息不公开的情况下,这种不满情绪一旦被引发就很难控制,结果必然爆发群体性事件,产生巨大的社会危害。
需要指出的是,官民协商的破裂与政府信息不公开关系密切。对各种疑虑、猜疑、传闻,一旦反应迟钝,往往就会让民众认为确实有猫腻,更可能会被一些别有用心的人诸如黑恶势力等利用。在打造阳光政府、透明政府的理念下,如果还是习惯于捂盖子、护短处,习惯于对民众需要知道的信息不公布或只是走形式地公布,习惯于对各种传闻存疑消息不说明、不澄清,不仅仅是跟不上形势、成为时代的落伍者,还会进一步发酵、激化矛盾。
在这个意义上,“瓮安事件”叩问了信息公开的深度。贵州“瓮安事件”由一个简单的中学生死因鉴定受质疑导致严重的打砸抢烧。从事件发生发展来看,信息阻塞、滞后带来的负面影响波及是导致事态扩大的一个决定性因素。从事件的最初起因,到事后的各种传闻,再到新闻发布会上的追问,都暴露出了一个问题:信息不通畅。信息不畅导致流言四起,更激化了一个“莫须有”事件扩大成恶性群体性事件。知情权是现代社会公民的一项基本权利,信息公开是现代社会发展的必然趋势。
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