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[其他杂谈] 中国慈善立法的五大思考点 通过立法规范和促进慈善事业的发展

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发表于 2015-9-3 18:03:02 | 显示全部楼层 |阅读模式
慈善事业是当代中国社会发展的一个重要组成部分,通过立法规范和促进慈善事业的发展,是中国慈善事业发展的制度根基。从中国慈善事业发展的现状以及国外慈善事业发展的经验看,中国的慈善立法应当着重把握好以下几个“点”:

一、完善立法:慈善事业发展的支撑点

慈善法是用于调整慈善事业各方当事人权利义务的法律规范,是鼓励和保护捐赠人捐赠行为、对慈善组织实施监督管理的重要法律机制,这是目前学者对慈善法定位较为一致的看法。实践证明,建立统一完善的慈善法律,不仅可以保障慈善事业主体的合法权益,而且对促进社会和谐稳定也发挥着不可替代的重要作用。

改革开放以来,中国相继制定了一些涉及慈善的法律、行政法规,主要有:《公益事业捐赠法》、《红十字会法》等法律和《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》等行政法规;《合同法》以及所得税法等法律、法规中也有不少与慈善事业有关的规定。此外,还有一些有立法权的地方人大常委会和地方政府也制定了慈善方面的地方性法规和规章,如江苏省人大常委会在总结慈善工作实践经验的基础上,在全国率先制定了地方性慈善法规,并在实践中发挥了较好的作用。

尽管中国已经制定了上述有关慈善方面的法律制度,且这些法律制度一直支撑着中国慈善事业发展的每一步,但是,这些制度在整体上仍缺乏统一性和系统性,与正在蓬勃发展的慈善事业新形势很不相适应。因此,制定一部能够包容、引导各种社会力量从事公益慈善事业的专门性法律,是形成中国特色社会主义法律体系不可或缺的一个重要组成部分。

而制定这样一部起支架作用、系统规范中国慈善事业的法律,对于助益解决慈善事业发展中出现的问题,促进社会公平正义,维护社会和谐稳定,保障经济社会协调可持续发展,都具有十分重要的意义。正是基于这样的战略考虑,全国人大常委会立法规划和国务院立法计划,都将慈善法列入其中。

二、植根国情:制定慈善法的立足点

法律反映一个国家或者民族的性格、基因,表现出其看待世界的方法,同时也必须植根于本民族的文化传统和现实国情。那么,在慈善理念和实践方面,中国的民族文化传统和现实国情主要体现哪里呢?中华民族有着悠久的“乐善好施”的传统。早在2300多年以前,儒家经典就提出了“达则兼济天下,穷则独善其身”的慈善格言。

此后,在历史发展的长河中,慈善的理念和原则就一直在儒、佛、道等诸多流派的哲学思想中得以体现,同时伴随着中华文明的发展而得以彰显,并在社会各阶层、各领域得以广泛弘扬和实践。然而,在中国计划经济的年代,由于社会组织发育不成熟,民间力量式微,中华民族的慈善传统也曾一度被割裂和质疑。

比如1993年出版的《中国大百科全书》,仍将慈善定义为“带有浓重的宗教和迷信色彩,其目的是为了做好事求善报……它只是对少数人的一种暂时的、消极的救济……它的社会后果存在争议”等等。改革开放以来,在中国共产党的领导下,在中国960万平方公里的国土上,走中国特色社会主义道路,已经成为历史和现实的选择。

在慈善事业发展方面,慈善组织得以迅速发展,尤其是民间力量发起成立的非公募基金会已经从无到有,发展到目前的800多家,成为中国非营利组织领域最具有活力和创造力的慈善组织。特别是2008年汶川地震以及由此激发的中华民族的慈善力量震撼了世界,从而在现代汉语的语境中,彻底刷新了中国人对慈善的理解,越来越多元的力量开始倡导慈善、参与慈善和思考慈善,越来越多的社会问题被慈善的力量覆盖、解决和发现。

“慈善”就像“低碳”一样,正在被中国人广泛实践。人们正在从人的全面发展的战略高度来谋划慈善;从财富的迅速增加和贫富悬殊的张力中去平衡慈善;从道德的滑坡和民族核心价值观的重塑上去呵护慈善;从廓清政府、企业和社会责任的努力中去培育慈善;从制度设计层面通过法律制度建设来切实保障慈善。有一位中国慈善家这样说道:正像眼睛的健康需要辽阔的地平线一样,心灵的健康需要朴素的慈善!

正是基于中国上述特定的政治环境、文化背景和地域空间,中国的慈善立法必须植根于传统文明、符合中华民族和人民的根本利益;必须立足、回应并解决中国现实存在的社会问题,也就是是说,中国的慈善立法必须同中国的经济、政治、文化和社会制度相适应、相兼容,支撑并受制于这一制度。

如果脱离开中国根本的经济、政治和社会制度等基本现实国情,中国的慈善立法就会误人歧途,而且在实践中也将难以达到预期效果。因此,植根国情,应当成为中国慈善立法的立足点。当然,中国的慈善立法也必须借鉴国外有益的经验,这次中英慈善立法研讨会就是一个佐证。
 楼主| 发表于 2015-9-3 18:11:42 | 显示全部楼层
三、创新制度:制定慈善法的着力点

中国30多年经济社会的快速发展,使得形成一个稳定而有活力的法律体系的必要性和挑战性也随之而来。慈善法被分别列入全国人大常委会和国务院的立法计划后,慈善管理、慈善实务和慈善研究领域的各界人士对于这部规范慈善事业发展的专门法有着很高的期待。

在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化,各种矛盾突显叠加的今天,要制定出一部良好的慈善法,就必须以社会管理创新为突破口,进一步解放思想,不断创新有利于慈善事业发展的新体制、新制度和新机制。

进一步创新慈善组织的登记管理体制,切实通过制定慈善法,在法律层面解决长期以来一直困扰和制约慈善组织登记注册的制度瓶颈,使得慈善组织,尤其是社会力量发起成立的慈善组织能够在一种更加宽松、更加规范的法律环境中诞生和成长。

进一步明确慈善组织应当享受的税收优惠和对慈善财产依法进行管理使用的权利保障机制。目前,尽管所得税法规定了公益税收优惠的内容,但是,在具体实践中,慈善组织享受税收优惠政策的审批环节多、难度大、成本高,应当通过制定慈善法,形成统一、公开透明的落实机制。

同时,在慈善捐赠的管理和使用方面,要通过慈善立法解决一些地方和部门出现的行政干预慈善法律关系、损害慈善组织和捐赠人权益的问题。通过慈善捐赠、慈善信托等制度设计,在慈善领域引入竞争和效益机制,以不断提升慈善组织的能力建设,提高慈善创新水平。

四、厘清权界:制定慈善法的切入点

党的十七大确立了加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标,提出要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系。如果说上述社会保障体系的基础和重点是政府责任,商业保险主要依托企业等营利性领域,那么慈善事业则应当主要留给民间。

慈善,是民事权利主体基于慈心而自愿进行的善举。慈善立法应当明确慈善的自愿性和民间性的定位,并在此基础,进一步明确政府和社会在慈善领域中的职责权限。慈善是一种高尚的道德行为,对于慈善不能采取强制措施和义务导向。政府可以号召、鼓励、引导慈善,但是不能将慈善作为一种法定义务去推广。硬性摊派不是慈善,运用权力的手段搜集慈善资源,也必然会破坏慈善生态。

慈善的主体是民事权利主体,无论是施善者还是受善者都是如此。换言之,慈善的主体是民,而不是官。政府可以制定慈善政策、引导慈善行为,而不能作为慈善的主体。政府可以通过社会保险、社会救助、社会福利等途径,去照顾社会中处于最不利处境下的弱势群体和成员,所谓“为政之先,鳏寡孤独”,就是此道理。

然而,这完全是公共财政政策的目标,是政府的职责和义务,而不是慈善。慈善立法应当以此为定位,否则,必将导致群己权界不清及法律关系的混乱,并可能从长远导致慈善事业的不可持续发展。根据慈善的自愿和民间的定位,慈善立法要明确政府、企业、社会等在慈善事业发展中的权界。

明确规定政府管理慈善的权力的范围、行使程序以及擅权、滥权的制约和处罚;明确慈善捐赠人、慈善组织和慈善受益人的权益以及权益受到侵害时的救济渠道,真正从制度上厘定政府权力和民众权利在慈善法律关系中的边界,做到既能安民又能察吏,让民众的权利得到切实保障,政府的权力得到真正的规范。

五、公开透明:制定慈善法的关键点

公信力是慈善的生命。与其他组织相比,慈善组织的最大优势就是具有更强的公信力。丧失了公信力,慈善组织就会丧失资源、丧失力量、甚至丧失存在的价值。作为公益性质最高的社会组织类型,慈善组织需要对方方面面都有所交待。面对政府、公众、媒体、捐赠者、董事会、受益人甚至志愿者,慈善组织均承载着一定程度的问责。公信对象的多元化,客观上决定了慈善组织建立公信机制的复杂性:从主体的品格、机构的使命、专业的伦理、组织的效能、资金的运用、规则的遵守、战略的企划、利益的冲突等诸多环节,都要求慈善组织公信力的提升。

保障慈善组织的公信力,必然要求进一步提升慈善的透明度。透明度对于慈善组织具有三个方面的重要意义:一是保障公信力的实现。二是防止制度性的腐败。三是慈善组织促进自律及能力建设。慈善立法要在组织内部治理结构、利益冲突规则、财产管理和使用等各个方面设计出相应的制度,以保障公开透明机制能够有效建立起来。
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