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法治与民主的红利:增城市探索破解石滩镇下围村的问题治理死结

2015-1-12 10:21| 发布者: lujunfei| 查看: 5670| 评论: 0|原作者: 张文杰 |来自: 增城经济技术开发区管委会主任助理

摘要: 增城的村治探索,用法制和规则的权威让“阴斗”走向“阳斗”,用民主和商议的绩效让“对抗”走向“对话”,让利益博弈走向公开化和文明化,让派系政治走向公民政治,体现了依法治村和民主自治的生命力。1998年颁布的 ...
增城的村治探索,用法制和规则的权威让“阴斗”走向“阳斗”,用民主和商议的绩效让“对抗”走向“对话”,让利益博弈走向公开化和文明化,让派系政治走向公民政治,体现了依法治村和民主自治的生命力。1998年颁布的村民委员会组织法是通过村民自治推进农村治理,促进农村稳定的一项顶层设计。

只是由于中国农村幅员极为辽阔,社情村况千差万别,法律规范无法面面俱到,难免不够周延,加上村民自治不仅需要破解先前民主与法制相对缺失遗留下来的老矛盾,而且遭遇经济增长和利益博弈多样化带来的一系列新问题,使得村民自治的推进过程举步维艰,问题凸显的“问题村”不断出现。

在这些“问题村”中,“小村官大腐败”现象每每可见,农民集体越级上访、进京上访和群体性事件时有发生,一些地区农村经济发展匍匐不前,社会稳定危机频现。“问题村”治理势在必行,但如何推进呢?经验产生于基层。广东省广州增城石滩镇下围村的民主治理探索,逐步使老牌问题村内的派系产生良性博弈,成为村治示范点,是一个值得剖析和跟进研究的典型例证。



下围是一个老牌问题村

下围村紧邻东莞市,区位条件原本优越。1990年代初,广东,尤其是一河之隔的东莞市涌现一波开发热潮,但下围村却在“跟随”中发展缓慢,而且被戴上“问题村”的帽子长达20年。这要从1994年下围村的征地说起。许多村民代表对此仍然记忆犹新——“当时我们村征地,征了1277亩,1亩补1.5万,但是,返还地到现在为止都不知道在哪里,征地补偿款村民既分不到,也见不到。

见不到没所谓,但用去哪里,不清不楚”。村民看到的是,村干部专权独断,暗箱操作,村内利益分配由少数干部说了算。也正因如此,按照与村干部关系的远近亲疏,长期以来,村民划分为利益博弈强烈、立场截然对立的两派。村内派系的抢权争利的势头蔓延20年。1999年第一届村级直选,两派争斗选情十分“激烈”。上级政府不得不安排近400名警力在选举现场维持秩序。

2000年,为解决无休止的集体越级上访问题,当时的增城市委书记曾入村蹲点三天,一度被情绪过激的民众围困。争斗的结果是,原村党支部书记被告倒判刑。从1999年至2004年近6年时间中,石滩镇不得不先后委派两名镇班子成员兼任下围村党支部书记。但是,两派内斗并未因此停息。分属两派的村民代表一致坦言,“我上台,你反对,你上台,我反对,为反对而反对”。

到了2005年第三届郭某被选为村主任,他在做村民代表时曾因村务而举家上访,被归为“其中一派”的他,在当选村主任后却无法从“另外一派”(上届村主任)移交公章,同时事事受制于同为村委班子成员的“另外一派”的代表。正如他所说,“当主任三年,但光是拿到公章(最终是向政府申请重新制作一枚)就用了一年半,还能做多少事呢”。

内部斗争导致下围村成为“上访大村”、“经济弱村”和“环境乱村”。饱经内斗之苦的村民痛心地说,“从1994年开始,就上访、封路、堵路、上北京……大事小事没停过”;“你一开会,他就来闹,连会都开不成”;“2万多平方米的集体经济项目(酒店、商贸城建设)闲置达20年”;村里每逢中秋和过年前,都要拿出一些地来卖,(卖地分红)成为下围村的“传统”;“村里违章建筑、小五金、小化工遍地开花,散乱的养猪场几百家,生猪围城、猪场围村,水塘水涌变臭”。

觉悟:村干部不是“老板”

村民们逐渐觉悟,希望改变。2014年1月,下围村举行了新一届村两委换届选举。面对派系对立严重、村民势同水火的“死结“,一位新人物出现了。原在东莞务工的下围村青年郭庆东回乡参选并当选村委会主任。对于自己能够当选,郭庆东坦言,“第一,就像柯文哲是无党派一样,我不是村里的任何一派;第二,或者因为我比较年轻,之前村干部三个人加起来都超过200岁;第三,村民们自己也希望有‘改变’,你斗我,我斗你,大家知道再这样下去不行”。

与连任的老书记郭水满一道,郭庆东着手给下围村找出路。村两委班子达成共识——“如果再继续这样下去的话,对村集体没有好处,而且我们这些村干部也面临各种诱惑和考验,因为缺少监督,我们自己也难保不湿鞋”。村两委班子反思村内利益纷争的历史,梳理长期累积的老矛盾和未来发展的新问题,并统一了思想——村干部不是“老板”,村里大小事务要能让村民参与,只有共同商议,集体决策,这样大家才能精诚团结,集中各方力量办好村里的事情,下围村才会有新发展。

正如郭庆东所说,“村干部几个人说了算,也可以把事办下来,但手尾会很长,就算做的是好事,也会有人不断去告你”。内耗伤民、内斗败村不可取,但是,村民参与具体该怎么做?一个摆在面前的最实在的问题是:过去20年来,村干部长期控权专断,村民代表会议有会不愿开,开会必争吵,村民们如何能够心平气和坐在一起开好会?这是新村委班子必须破解的一个死结。

“立宪”:一条条过“议事规则”


问题突破需要一些契机。2014年,广州市委常委、增城区委书记欧阳卫民到增城工作,重点抓农村基层组织建设和村民自治。1月4日,他在《增城值班要情快报》上批示“大家的事情大家办,有争议的、有矛盾的事情按照大多数人的意志办,事事商量、件件表决,应该成为各级领导干部化解基层矛盾的有效方法”。之后,他先后五次到下围村现场调研,指导议事规则和议事平台的建设。
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