以广州市增城区的规划实践为例 从全域规划的视角思考市县规划变革

3.1 协同“发展”与“空间”

长期以来,我国存在着重“发展计划”、轻“布局规划”的偏差,在时间序列上的社会经济发展目标、增长速度、产业结构、战略任务、保障措施始终是政府管理和调控的主要手段[10] 。而近年来,随着我国资源环境与人口经济发展矛盾冲突不断加剧、区域发展不平衡、城乡差距拉大以及城市内部空间结构不尽合理等诸多空间问题的出现,空间规划日益受到重视,已经成为政府管治空间资源的主要手段。

在此背景下,不同部门主导编制和实施的空间规划类型也不断增多,主要包括发改委系统主导的“全国—省”两级主体功能区规划、国土部门主导的“全国—省级—地(市)级—县级—乡镇”五级土地利用规划以及住建部门主导的“全国、省域—城市—镇—乡—村庄”的五级城乡规划4 等,但由于各类各级空间规划的关系尚不清晰,急需整合空间规划资源,就此各部门做出了一定探索。

其中发改部门,“十一五”期间将“计划”改为“规划”,首度增加空间规划内容;“十二五”期间颁布实施主体功能区规划,并将其空间规划内容纳入十二五规划,但这种基于功能分区的空间内容较为宏观[11] ;“十三五”期间提出的市县规划改革创新意见进一步要求把发展战略和各领域具体任务与空间布局、空间管控结合。

住建部门以浙江、广州、厦门等地为试点,提出“以城乡规划为基础、经济社会发展规划为目标、土地利用规划提出的用地为边界”的“三规合一”思路,尽管很好的实现了技术层面的空间布局协调,但对于经济社会发展的空间需求回应略为不足。此外,国土部门也从自身工作方式的传统出发,提出“以土地利用规划的管制分区边界为基础,调整其他规划红线和地类用途”的改革思路,但刚性有余、弹性不足[11] 。

在上述空间层次中,市县规划处于规划体系的中部或末梢,是较为薄弱的一环。如何把关系市县经济社会发展的设想一一落实到具体空间里,建立“发展”与“空间”相匹配的联系是关键所在。以增城为例,对其空间结构的规划一直伴随着发展而不断演变,而这种演变保持着增城规划实践的合理延续性。

2000年左右,增城根据区域协调发展和空间布局理论,基于南、中、北部地区的不同资源禀赋,在全国率先提出打造重点开发的新型工业化区、优化开发的文化生活区、限制工业发展的生态产业区等“南、中、北”3大主体功能区的总体发展战略(图2左),并初步探索建立了1套适应及促进各主体功能区经济发展与人口、资源、环境相协调的制度;

2010年以来,随着作为广州3个城市副中心之一的战略地位的明确,增城在响应广州市发展需求的同时继续深化三大主体功能区建设,把增城全域范围纳入广州城市副中心的发展体系,形成“一核三区”的组团式发展格局(图2中),一核指城市副中心核心区,三区为东江新区、山水田园式科教生活新区以及北部生态区;

2014年开展“多规合一”规划工作后,针对南部城镇、产业发展过于分散的现状,增城提出打破原有村域、镇域局限的“一体化”发展战略,将“一核三区”进一步优化调整为“南北两片”的空间结构(图2右),探索南部城镇空间布局进一步整合优化、提升城市功能以及发展高端产业的具体途径,以及北部地区实施生态产业化、乡村风景全域化的发展策略。

3.2 协同“时间”与“目标”

市县总体层面规划长期难以合一的1个障碍是社会经济发展规划(5年)、土地利用总体规划(15年)、市县域城镇体系规划/总体规划(20年)、主体功能区规划(长期)等规划期限的不同,5年规划难以成为长远规划的发展依据,这个问题现在已经引起了部门的高度重视和回应。《国家发展改革委关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》就此明确指出,“要合理调整规划目标、规划任务的期限,既要以五年为主,衔接2020年全面建成小康社会各项目标,又要考虑更长时期的远景发展,做到远近结合。原则上,规划任务以“十三五”时期为重点,但主要目标可展望到2030年,空间布局可以是更长远的制度安排。”

规划期限的对应关系中,长期规划对应较为理想化的空间蓝图,可以约束短期规划,并作为其规划依据;15~20年的中长期规划通过开发强度、耕地保有量、生态控制线等约束性指标和生态效益、服务设施水平等引导性指标综合并协同多方利益;5年短期规划则成为多部门开展“重点地区”和“重点项目”等近期建设行动的具体工作平台(图3),通过不同期限内规划内容的侧重安排,避免规划出现内容庞杂、深度不足和政策性不强的问题。同时,在规划目标及指标体系的设计过程中,应充分注重开发强度、新增建设用地规模、基本农田、生态红线面积比重等约束性核心指标的安排,以直接体现各规划之间数据关联与衔接以及总体规划的刚性。

3.3 协同“功能”与“结构”

在我国城乡发展全面转型的过程中,空间的合理利用是未来国土空间优化的重要指向[12] ,可以预见,基于区域资源环境承载力和主体功能定位要求,以及未来发展方向而开展的市县功能区空间划分将逐渐成为市县规划的核心工作,即划分城镇、农业、生态3大功能区空间。为保障功能区空间划分的科学性,建议引鉴主体功能区规划的国土空间开发指标评价方法,选取可利用土地资源、可利用水资源、环境容量、生态重要性、人口集聚度、经济发展水平、交通优势度等单项指标；

采用土地适宜性评价、生态系统敏感性评价、遥感分析等空间分析技术,获取主要特征线、自然地理单元界限,辅助划分不同功能区空间的范围,确定区划界限的初步方案,并基于经济社会战略等定性分析与外业核查,以及增加专家系统定性判别、地方政府、公众意愿调查等对方案做出进一步优化调整,最终划定城镇、农业、生态3大功能空间,规划形成奠定市县空间发展总体格局的“一张图”(图4)。

为实现空间结构优化,应尤其注重合理确定3大功能空间占市县空间的比例,其中城镇空间要相对集中分布;农业空间需避免破碎化,农产品主产区的市县占比不低于50%3);生态空间尽量与自然地理格局相一致,重点生态功能区的市县占比不低于50%3)。此外,由于我国沿海经济发达地区的市县正处在由工业文明向生态文明发展的转型关键期,城镇空间比例增速将从达到峰值后开始趋缓,这一趋势也应在3大功能区空间的比例设定中做前置性考虑。

随着传统的管理体系由政府部门的单一管理向涉及广泛公私部门及多种利益单元的管治转变,以及市县规划的空间从仅仅聚焦于城镇化地区进一步向乡村地区、生态地区延伸,为适应上述转变,市县规划的实施过程中应注重政策、社会、经济等途径多管齐下,协调开发与保护中的多方利益,并更为关注政府和社会其他力量的合作及协调。