以广州市增城区的规划实践为例 从全域规划的视角思考市县规划变革

4.1 探索责权一致、适应地方分权化趋势的空间管治策略

从行政层级的视角出发,改革的过程是权力逐级和逐渐下放的过程,通过分权化激发地方活力、提高管控能力。英国于1968年建立了结构规划和地方规划二级空间规划体系,2004年开始编制为部门和地方规划提供指导的“规划政策陈述”(pps),强调所有的规划编制和政策决定均由地方层级负责;在美国,对土地利用的控制主要是州政府尤其是地方政府的权利和职责。我国市县规划长期以来都是作为上级政府自上而下的宏观调控工具,且获得的土地、财政、项目等发展资源的状况大大弱于高行政层级城市。

对此,一方面应减少行政权力对资源配置的过度干预,保障县级单元获取更多的发展权利;另一方面应在保留必要强制手段并强化间接引导机制的基础上,将规划编制、审批、实施等权力进一步适度下放到地方政府,通过责权对应来实现技术和体制之间的平衡,使规划更加面向广大公众、相关企业、对应市场以及地方本土的需要[13] ,保障市县依据自身资源禀赋实施发展的自主权。

4.2 探索法治保障、有效管理边界的空间管治策略

市县规划应突出强制性内容的合法性和可操作性,实现“定性”、“定量”、“定结构”等内容的刚性传递。市县规划作为一种公共管理行为所提出的合理强制性内容需要底线思维(bottom-line thinking)和红线意识,对城市发展过程中各种危机、风险予以重视和预先防范,进而制定出实现其战略、布局和保护等方面的空间管治要求。尤其是处于快速城镇化发展阶段的市县,更应注重综合考虑区域和市县的环境容量、资源承载力,从生态安全格局与城乡空间结构优化发展相契合的全局出发,科学处理城市与自然的关系,通过划定城镇开发边界、生态控制线等边界并将其予以地方立法的方式防止城镇无序蔓延,保护和优先构建区域生态安全格局等,实现健康城镇化发展。

4.3 探索协同共治、形成常态化工作机制的空间管治策略

市县规划具备承上启下、将社会经济发展目标落实到空间布局、实现“多规合一”等作用[14] ,为保障其科学性、稳定性和权威性,一方面,应对市县发展的不确定性,建立“编制—实施—评估—修改—实施—评估—修改……”的常态化工作机制[7] ;另一方面,将“多规合一”视为一种经常性的工作过程和工作方式,突破传统的部门单兵作战的规划编制办法,通过建立规划协商平台和联席会议机制,确立协调事务的规则,把多个部门规划事项的协同,公众对空间规划、项目审批业务的信息查询和意见反馈,以及规划实施的社会监督等内容纳入常态化工作范畴。

结语

当前,推进市县规划体制改革创新已经成为国家深化改革的重点任务,但市县规划的变革并非简单纯粹的技术问题,其创新路径可以尝试运用全域规划思维方式思考空间的发展与保护,积极回应当前新型城镇化背景下的社会、经济、空间转型升级发展的内在要求,协同好市县规划中的“发展”与“空间”、“时间”与目标”、“功能”与“结构”等对应关系;并在现有“多规合一”诸多经验共识的基础上,明确划分空间格局、强化边界管理的核心任务,主动在规划内容、空间策略、政策机制等方面进行创新,以充分发挥空间发展总体规划对新时期市县发展的战略纲领和政策平台的作用。

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