以增城区为例 研究绿道休闲服务供给机制 绿道使用者的需求结构是推动力

4.1都市型绿道休闲服务供给机制

增城区都市型绿道使用者以本地居民为主,在所有被调查者中占91.7%,该类型绿道在供给过程中需要更多地关注居民的日常休闲需求,绿道办和广场与公园管理股也表示“都市型绿道的使用者主要是本地居民,是他们散步、娱乐等日常休闲活动的主要场所”。为此,规划局要“做好相应的绿道休闲空间规划”。因此,都市型绿道休闲服务供给机制运行的内在逻辑是:在本地居民普遍公共休闲需求的推动下,对城市进行绿道建设规划,依托现有的公共基础设施和城市生态环境,以绿道建设拓展和改善公共休闲空间,提升城市休闲氛围,从而满足人们的休闲需求(图3)。

在上述内在逻辑的指导下,增城区都市型绿道休闲服务供给形成“政府主导、市场和社会补充” 的供给机制(图4)。调查结果显示:增城区政府在都市型绿道供给过程中承担主要的供给任务,包括对绿道的建设、安全卫生维护和运营管理;市场经营主体则承担着对绿道使用者市场消费的供给, 如购物、餐饮等;社会组织则在绿道游客较多的时候承担部分绿道服务供给,如秩序维护、问询服务等。

其中,市场供给和社会供给份额很小,超过70% 的使用者并没有进行市场消费,社会组织同样仅在较为特殊的时期才参与供给,绿道使用者主要消费的是政府提供的绿道公共服务3,因此政府是主要供给者,另外两方是补充供给者。这三方的供给并非完全独立,而是存在一定的合作关系。尤其在政府和市场之间,为提高供给效率,政府往往采用外包的方式,引入市场主体参与,如增城广场与公园管理股采用3年一次招投标的方式,将广场和公园(涵盖绿道在内)的养护、卫生、治安外包给企业, 并通过合同方式对人员安排、工作职责等作出详细的规定。另外,在绿道使用的高峰期,政府部门会借助志愿者组织的力量保障服务的供给及质量。

4.2近郊型绿道休闲服务供给机制

增城区近郊型绿道使用者中,本地居民和外来游客所占比例分别约为46.7%和53.3%,因而其供给过程需要同时关注居民和游客的需求。通过对增城市政府部门的访谈得知:近郊型绿道建设是为了统筹城乡发展,既满足城市居民周末游的休闲需求, 也提高了本地居民的生活条件和经济收入。许多本地居民表示“绿道不仅改善了他们的经济和生活水平,也是他们日常休闲的重要空间”。

因此,近郊型绿道休闲服务供给机制运行的内在逻辑是:在本地居民改善生活水平需求和满足外来游客休闲需求共同推动下,在城市绿道休闲发展规划的指导下, 对现有环境资源进行改造,打造绿道休闲空间,在此基础上,政府和市场各自进行绿道公共服务和市场服务的生产,然后通过居民和游客的消费,带动地方经济和社会发展,既满足绿道使用者的休闲需求,也提高了当地居民的社会福利,最终促进绿道的可持续发展(图5)。

在上述内在逻辑的指导下,增城区近郊型绿道休闲服务供给形成“政府与市场并重供给,社会补充”的供给机制(图6)。调查结果显示:增城政府在近郊型绿道供给过程中采取的是市镇(街)两级供给模式,在市政府的统一领导下,由市提供财政补贴,镇(街)政府具体安排供给任务,与都市型绿道类似,供给内容包括绿道的建设、安全卫生维护和运营管理;市场承担的是绿道私人产品的供给,包括餐饮、购物,娱乐等;社会供给的是部分绿道服务(如秩序维护和问询等)和实物捐赠(如自行车、体育锻炼设施的捐赠等)。

通过对近郊型绿道使用者的调查发现:绝大部分使用者同时消费由政府提供的公共产品和市场提供的私人产品4, 因此,可以认为政府是绿道公共服务的主要供给者, 市场是绿道私人服务的主要供给者。此外,社会组织提供的是志愿服务和一定的实物捐赠,供给量及受益范围较小,是近郊型绿道的补充供给者。这三方的供给通过一定的合作来提高供给效率,如增城区政府将近郊型绿道的驿站外包给村民或企业经营,将绿道的卫生、治安和植物植被维护外包给企业负责等,周末组织志愿者在人流密集的路段协助治安联防组织进行治安服务。

4.3远郊型绿道休闲服务供给机制

增城区远郊型绿道使用者中,外来游客占了大多数(71.1%),因而其供给过程主要关注的是游客的绿道休闲需求。白水寨风景名胜区管委会及景区运营者表示“会来绿道这里玩的基本上都是来白水寨游玩的游客,要不然就是旁边村庄的居民,但游客居多”,绿道使用者也反映“绿道是他们游玩白水寨的项目之一”,因此该类型绿道休闲服务供给机制运行的内在逻辑是:在外来游客的休闲需求的推动力,在景区整体发展规划指导下,借助现有的优良生态景区资源,打造良好绿道休闲空间,使绿道成为景区一项有吸引力的活动项目,吸引游客参与绿道休闲活动和消费,在满足游客休闲需求的同时提高景区收益,推动景区发展(图7)。

在上述内在逻辑的指导下,增城区依托景区的远郊型绿道休闲服务形成“政府提供景区资源并进行监督,市场经营主体投入资金运营管理”的供给机制(图8)。调查结果显示:由于景区资源属于国有资产,增城区政府在远郊型绿道供给中是景区资源的所有者,但不直接参与运营管理,而是通过引入市场经营主体进行绿道运营,而自身承担的是监督职责,以实现远郊型绿道的有效供给。与其他2类绿道不同的是:依托景区的远郊型绿道往往被打造为景区旅游项目之一,通过绿道活动满足游客的休闲需求,不仅增加景区营业收入,实现景区发展,也提高了地方政府的税收收入。

由于使用者总体需求结构的差异,使不同类型的绿道形成了相互区别的休闲服务供给机制。因此, 绿道使用者的需求结构是绿道供给机制的根本推动力。都市型绿道以本地居民为主,其需求结构是以公共休闲为主,形成“政府主导,市场和社会补充” 的供给模式;近郊型绿道中居民和游客大致各占一半,其需求结构既有公共需求,也有市场需求,两者基本不分上下,形成“政府和市场并重,社会补充”供给模式;远郊型绿道则以外来游客为主,其需求结构以市场休闲为主,形成“政府提供资源并监督,市场运营管理”供给模式。不同类型绿道的休闲服务供给机制不同,在进行供给过程中应该遵循以下3个基本要求:

1)理清使用者的需求结构。绿道休闲服务供给的根本目的是满足其使用者的休闲需求,不同类型绿道的使用者群体构成不同,因而需求结构也有所差异。所以在决定采取何种绿道休闲供给模式时, 就要理清使用者的需求结构,根据总体需求特征, 决定相应的供给主体和供给方式。

2)分析供给者的属性特征。由于绿道具有一定的公共属性,但其相关休闲服务又不完全是公共服务,因此政府、市场和社会都可以参与其中。然而由于主体的属性不同,其供给动力和能力有所区别, 这使得其供给的服务类型及方式也有所差异。因此, 在决定绿道休闲服务的供给主体时,应分析供给者特征,根据其属性进行安排。

3)采取合适的供给机制。绿道是线状的开敞空间,不同类型的绿道相互连通,但这不代表可以不分类型采取相同的供给机制。相反,由于绿道类型的不同,人们对绿道的需求有所差异,都市型、近郊型和远郊型绿道分别对应了不同的需求群体。此外,不同绿道所在的社会、经济、资源条件也会有所差异,因此,要有针对性地选择绿道供给机制, 实现绿道休闲服务的有效供给。