镇街里的成长密码:因应不同时期发展的需求 增城区部分街道行政区调整

九龙镇是2005年广州市行政区域调整后唯一一个新诞生的镇，也是广州市最年轻的镇级建制。2015年9月9日，因应新黄埔区的成立，原萝岗区九龙镇正式更名为黄埔区九龙镇。黄埔区政府同样透露，伴随着中新广州知识城的崛起，九龙镇规模壮大以后，该区采取的应对举措，即对原街镇进行行政区划调整，分设管理。

“无论是合并还是拆分，每一次镇街行政区划的调整，对应的是政府当前时期关于经济社会发展的施政理念。”该相关人士表示，从拆分的视角来看，对象大多是占地面积较大，且常住人口、外来人口、服务管理人口特别多的镇街，这是为了更好地为市民提供社会管理的服务。实际上，也是社会发展到一定阶段的需要，更强调社会服务管理和社会治理功能。

与增城、白云、黄埔等区的镇街不同，广州中心城区的街道区划调整呈现出了迥然不同的思路。2013年，根据规划，越秀区22条街道调整为18条街道。其中，东部和北部14条街道保持原状，位于中西部的8条街合并为4条街，合并后的4条街道均超过1平方公里，人口达10万左右。

合并前，位于越秀区的光塔街是典型的“袖珍街道”，辖区面积仅0.44平方公里，步行十分钟即可横穿。但无论是合并前的光塔街，还是拆分前的新塘镇，同属于广州行政区域网格中的镇街一级，虽然服务管理的难度存在明显差异，但在人力、财力资源配置上却没有大的区别，享受到的行政资源分配和均等化公共服务都基本一致。

“这显然是不合理的资源分配方式，不利于老城区重塑发展空间。”广东省城乡规划设计研究院总工程师马向明说，对于老城区而言，其地域狭小、人口密集，加之片区太小，切得太碎，不得不建设运营相应的配套设施，出现了“麻雀虽小，五脏俱全”的现象，导致政府行政管理成本高，产业结构不尽合理。

针对调整原因，越秀区相关负责人曾指出，该区街道数量过多，网格过小，财政往往容易造成投入分散，局部区域的打造缺乏整体的合力，难以收到预期的成效。只有通过适当的行政区划调整，逐步引导财政支出根据全区的统一规划，由分散投入向集中投入转变，整合现有财政资金，集中财力办大事，才能提高财政资源使用效率，发挥更大的社会效益。

马向明表示，随着近年来经济的快速发展以及城市化进程的加快，大量人口拥向中心城区，给中心城区的经济增长、就业等都带来了沉重压力，街道合并调整实质上是城市空间再造，有利于政府利用行政手段合理配置公共资源，增添街道活力。

龙湖街和九佛街从九龙镇析出，可以观察到一个现象：在行政区划调整中出现了改镇设街，街道析出的变化。事实上，伴随着城市化的演进，广州先后析出一批街道。如靠近从化中心城区的街口镇、城郊镇和江浦镇，分别撤销并设置街口街、城郊街和江浦街；白云区撤销同和镇，设立同和街、京溪街、永平街三个街道，撤销石井镇，设立石井、金沙两个街道，撤销新市镇，设立嘉禾、均禾两个街道；天河区近郊乡村逐渐改设行政街，在1991-2000年，先后成立8条新街道。

“析出的街道大多位于城郊接合部和郊区新城，这是城市化进程中的必然选择。”马向明说，随着中心城区向外扩展，不少镇都出现外来户籍人口和当地户籍人口严重倒挂现象。由于教育、警力等公共资源一般按户籍人口配置，镇属的独立财政力量显然已力不从心，易造成公共服务可及性和便捷性不够、公共管理相对薄弱等问题。

析出街道后，由区一级进行更大范围的统筹，而街道则加强公共管理和服务功能，才能解决当地发展的问题。从全市来看，截至2019年5月，广州11区共有138个街道和34个镇。其中，越秀、海珠、荔湾、天河四大中心城区已没有镇一级的建制了。

广州市民政局有关负责人指出，镇作为最基层的政府，主要是面向农村进行管理，而街道不是一级政府，它是区政府的派出机构，主要进行城市管理和社区服务，两者的机构设置和职能都不一样。镇改街以后，一些原来属于农村的地方也纳入城市管理，而镇原有的土地、农业、水利等部门也将转变管理职能。调整后不仅有利于精简机构，减少乡镇行政人员开支，而且也将促进卫星城和镇街的建设和发展，发挥辐射和带动作用。