以广州市增城区的规划实践为例 从全域规划的视角思考市县规划变革

根据国内学界对“全域规划”概念的阐述,以及珠江三角洲全域规划、海南省总体规划(2015~2030)、“全域成都”规划等全域规划的实践探索,目前对全域规划内涵的理解主要分为3个层次[1-5] ,一是全域意味着完整的地域性,空间全覆盖,既包括城镇地区也包括乡村地区,既包括建设空间也包括非建设空间;二是全域包括全要素,即土地、产业、人口、生态等要素的统筹与整合;三是全域规划旨在优化城乡功能及空间结构、解决城乡协调发展等问题。

本文进一步突出全域规划的时代性和空间特征,结合当前强调城乡区域一体化和社区网络化的发展背景,将其界定为结合地域的差异性和聚落体系的发展特征所采取不同的空间模式,并着重协调解决规划区内城市与乡村、空间发展建设与保护等问题的统称,规划编制注重多部门合作、多规划协同,规划内容关注异质地区发展问题的综合研究[1] ,以实现发展模式从“一隅”到“全域”的转变[2] 。

作为本文研究对象的增城于2014年撤市设区以前是广州乃至广东最发达的县级市,全区总面积1616.47km2,户籍人口85.4万人,现辖7个镇、4个街道办事处和1个国家级经济开发区1 ,近10年来增城历经主体功能区划、广州副中心战略规划、城乡总体规划等多种规划实践,并且这些工作基础在近期的“多规合一”工作中得到了有效的延续和集成,通过研究增城如何运用全域规划思维开展市县层面规划编制与实施的探索与创新,以期为国内新时期的市县规划实践提供一定的启发。

广东增城的规划实践属于市县规划,即最贴近民生、最具操作性和推广意义的一种规划,梳理研究市县规划发展演变脉络以及内在动力有助于从历史的角度把握市县规划的变革走向。中国的市县规划2 工作最早始于20世纪50年代的地区国民经济发展规划,是计划经济时代国家宏观调控经济的重要途径和手段,由于大部分规划区位于农业地区,50至60年代的市县规划带有鲜明的农业区划特点[6] ;

70年代后期至80年代的市县规划多数是作为城乡规划体系的组成部分,其规划内容和技术方法发生了显著的变化,但主要任务仍是落实国家计划、恢复和发展国民经济,并且首要考虑因素是工业布局,其次才是城市平面布局[7] ;20世纪90年代至21世纪初,我国长三角和珠三角地区的部分县级市自发的从空间布局、空间管制等角度对规划编制技术进行了探索;

21世纪以来随着中国经济的高速发展,市县作为地区经济发展的基本单元,成为众多部门利益博弈的主战场,部门间各自为政,编制的多种规划在空间上相互冲突以及实施力度不足,进而导致生态蚕食、建设失控、资源浪费、管理混乱等种种现象;同时,市县面临着越来越多的新型城镇化发展机遇和挑战,传统的扩张型规划和粗放的发展模式难以为继。随着我国迈入全面深化改革的阶段,为解决上述问题,市县层面需要重点在多规合一、空间转型、功能提升、城乡统筹、区域协作等议题上通过谋求规划体系、内容、方式的变革以积极回应。

从市县的社会经济发展过程来看,空间发展的“一体化”过程是逐渐减缓解消除城乡之间、地区之间二元分割结构,以实现内部的城、镇、村高度协调,外部与周边地区合作发展的过程;空间结构建构的“网络化”途径则是加强市县人口、产业、服务等要素集聚点之间的空间联系,优化空间层级和结构的一种空间组织方式。

2.1“城乡一体化”和“区域一体化”下的市县空间

就空间维度而言,城乡一体化和区域一体化是当前我国市县尤其是经济发达地区市县空间发展最大的趋势和特征,分别体现了城乡统筹和区域协作发展观念下对市县空间资源的调控与分配。其中,“城乡一体化”是将市县城乡区域内的人口、技术、资本、资源等要素相互融合,互为资源和市场、互相服务,逐步实现生产力的优化布局、生态环境的有机结合的一种安排和过程。“区域一体化”是将市县空间与周边地域的发展动态结合考虑,通过交通、服务等设施的组织和人口、产业资源的互动,促进形成更广域的联动发展态势。增城的区域发展重点考虑其向西与广州萝岗全面对接、提供服务,向南与东莞增强联系、承接产业,向东与惠州加强合作、优势互补,向北与从化旅游联动、共保生态的区域关系(图1)。

2.2“社区网络化”和“园区网络化”下的市县空间

网络化是市县发展提高空间利用效率的一种空间结构的组织形态和方式。市县社区空间由“城镇型社区”和“一般社区(村庄)”组成,通过公共交通、公共服务设施的积极匹配所带来的供给触媒效应,引导地域的网络化联结,有利于形成“市县(区)—村镇社区”的网络化空间组织[8] ,而更进一步如何在网络中动态调节“中心社区(村庄)”和“衰退社区(村庄)”的空间,避免出现过度拥挤或闲置浪费的现象,使社区的数量、规模和布局更加适应发展的要求,也是值得思考的议题。

同理,产业园区化发展过程中,城区内产业发展从分散走向集聚,在更大的市县域层面上形成“小集中、大分散”的网络空间格局,有利于同时发挥经济的规模效应和扩散效应。如增城国家级经济技术开发区由于空间资源有限,实施了“开发区即增城市,增城市即开发区”的“区市合一”战略,把“一区多园”的各个园区放到整个增城的发展平台中规划,打破开发区的边界区割,打造产城融合的综合城区[9] 。

目前国家层面已经部署市县规划改革创新的任务3 ,我国2000多个市县在总体趋势趋同的情况下,基于经济发展阶段、地域资源、文化特色的不同也一定程度上存在着市县规划方式转型的差异性,而增城作为试点改革的意义在于先行探索大都市郊区市县在促进产业转型升级、城乡融合、低碳生态发展等方面的“多规合一”路径,建立“发展目标、规划期限、空间布局”之间多维度的科学关联性。